«Credo che a un certo punto dovremo arrivare a un nuovo assetto». Con queste parole, il “Re del Nord”, da poco arrivato al numero 10 di Downing Street, ha lanciato una grossa sfida alla tradizione, riaprendo il dibattito su una Costituzione scritta nel Regno Unito e su un grande processo di codificazione.
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Non è la prima volta che in Gran Bretagna si discute di un processo di codificazione costituzionale. Già alla fine degli anni Ottanta il movimento Charter 88 aveva promosso una profonda riforma costituzionale, mentre nel 2014 una commissione della Camera dei Comuni dedicò un’inchiesta al tema con il rapporto A New Magna Carta?, che prese in esame diverse ipotesi di codificazione. Anche negli anni successivi alla Brexit il confronto è riemerso più volte, soprattutto in relazione ai rapporti tra Westminster e le amministrazioni locali.
In questo caso, Burnham ha ipotizzato «un modello codificato» unico, valido per Galles, Scozia, Irlanda del Nord e per le varie regioni dell’Inghilterra. L’obiettivo è dare una cornice stabile al nuovo processo di devolution, fissando nero su bianco competenze, principi e rapporti tra il governo centrale e le autonomie territoriali.
È la devolution il cuore del problema, il decentramento politico e amministrativo iniziato negli anni ’90 che ha permesso al Parlamento di Westminster di trasferire specifici poteri legislativi ed esecutivi alle assemblee e ai governi regionali. Burham ha annunciato di volerlo rafforzare con una misura a favore dei sindaci regionali inglesi che potranno trattenere una quota dell’imposta sul reddito riscossa nei rispettivi territori. Le aree economicamente più forti, come Londra, la Greater Manchester e le West Midlands, dovranno invece trasferire parte di queste risorse alle regioni meno sviluppate, come Hull ed East Yorkshire. L’obiettivo finale è garantire condizioni di vita equivalenti in tutto il territorio, prevedendo che le regioni più ricche redistribuiscano parte delle proprie risorse a favore di quelle meno prospere.
Il problema è che per rafforzare il decentramento è necessaria una maggiore “certezza del diritto”. Burnham è convinto che codificare le competenze favorirebbe questo processo e lo semplificherebbe: il Regno Unito non è una federazione ma uno Stato unitario, la devolution si è andata a inserire in un quadro complesso perché le competenze “devolute” variano da nazione a nazione, dalla sanità all’istruzione, dai trasporti ad alcuni ambiti fiscali, per esempio, e rimangono subordinate al principio di sovranità del Parlamento di Londra. Si è venuto così a creare un assetto “asimmetrico” rende il modello costituzionale britannico ancora più articolato e costantemente soggetto a riforme e tensioni territoriali. Da qui l’idea del Premier di codificare, mettere nero su bianco la distribuzione di competenze tra livello britannico e i singoli stati.
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Inoltre, c’è il tema della tutela dei diritti: nel libro Head North, scritto 2024 insieme al sindaco della regione metropolitana di Liverpool, Steve Rotheram, Burnham ha sostenuto che le profonde disuguaglianze del Regno Unito si siano consolidate anche perché il Paese non si è mai realmente evoluto da uno Stato di origine feudale, nel quale il potere resta fortemente concentrato a Westminster.
In quello libro scrisse proprio che «le nostre disposizioni costituzionali, non scritte e poco trasparenti, hanno avuto l’effetto di concentrare il potere nelle mani di un numero ristretto di persone: a Whitehall e Westminster e, di conseguenza, nelle potenti reti di istituzioni e gruppi di interesse che gravitano attorno a esse».
La proposta, che avvicinerebbe il Regno Unito ai modelli costituzionali prevalenti nell’Europa continentale e che segnerebbe una netta discontinuità rispetto alla tradizione costituzionale britannica, non è una questione di poco conto. Si tratterebbe di una trasformazione epocale.
Si sente spesso dire che il Regno Unito abbia una «costituzione non scritta», ma si tratta di una formulazione impropria: in realtà la Costituzione britannica esiste ed è scritta, semplicemente non è codificata in un testo unico.
È proprio nella Magna Charta Libertatum del 1215 – concessa da Re Giovanni Senzaterra per porre fine alla guerra dei Baroni e per garantire la tutela dei diritti della Chiesa, la protezione delle detenzioni ingiustificate e limitare i diritti di tassazione della Corona – che affondano le radici dei principi che saranno, tra gli altri, sviluppati nell’Habeas Corpus, a tutela della libertà personale, oggi riconosciuta, per esempio, dall’articolo 13 della Costituzione italiana del 1948.
Semplicemente, il Regno Unito è strutturato in modo diverso dai sistemi di Civil Law. Il suo ordinamento – nel solco della tradizione di Common Law – è formato da una pluralità di fonti che, considerate nel loro insieme, costituiscono la Costituzione: essa si fonda non solo sulle leggi ma anche sulla giurisprudenza, con un ruolo fondamentale attribuito alle convenzioni costituzionali. Oltre alla Magna Charta, tra gli atti che certamente ne fanno parte figurano il Bill of Rights del 1689 e gli Acts of Parliament, cioè le leggi approvate dal Parlamento che incidono sull’assetto costituzionale. Gran parte di ciò che riguarda il ruolo del Primo ministro e i poteri della Corona si fonda invece sulle convenzioni costituzionali e sulla prassi istituzionale.
Ammesso che un simile stravolgimento dell’assetto costituzionale possa essere portato a termine, alcuni studiosi ritengono che il Regno Unito potrebbe ispirarsi al modello della Legge Fondamentale tedesca. Ora Burnham vuole rompere una tradizione che dura da secoli e avviare una grande stagione di codificazione.
Per il momento, la proposta resta poco più di una suggestione perché Burnham non ha indicato un percorso, ma ha ribadito di considerarla il naturale approdo del suo progetto di devolution, pensato per ridisegnare i rapporti tra il governo centrale e i territori e offrire «opportunità più equamente condivise» in tutto il Paese. Proprio per questo il progetto divide il mondo accademico.
Tim Bale, professore di Scienze politiche alla Queen Mary University di Londra, osserva che una simile riforma rappresenterebbe «un enorme cambiamento» per un ordinamento sviluppatosi nel corso dei secoli e ricorda come, nella maggior parte dei Paesi, costituzioni completamente nuove siano nate dopo rivoluzioni, guerre o profonde rotture con il passato. Hannah White, direttrice dell’Institute for Government, sottolinea invece che una Costituzione codificata non potrebbe limitarsi a disciplinare la sola devolution, ma dovrebbe definire l’intera architettura dello Stato britannico. È proprio questo, secondo molti osservatori, il nodo più delicato. Una volta aperto il cantiere costituzionale, infatti, potrebbe risultare difficile circoscrivere il dibattito. Sul tavolo potrebbero finire questioni destinate a dividere il Paese, dalla riforma del sistema elettorale alle richieste indipendentiste di Scozia e Irlanda del Nord, il controllo di costituzionalità, fino al ruolo stesso della Monarchia, per esempio. In altre parole, il rischio è quello di aprire un vero e proprio «vaso di Pandora». In ogni caso, il dibattito è aperto.
